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吕建中:从国际视角看能源行业如何更好地扩大改革开放
作者: | 来源:石油观察  | 时间:2020-02-03
    能源行业一直是改革开放的重点,也是难点。中国石油经济技术研究院副院长吕建中认为,我国在大力推进油气行业市场化改革的同时,必须紧紧把握保障国家能源安全这根弦,明确改革目的,坚持问题、目标和结果导向,坚持立法先行,依法推进开放,真正做到可持续地吸引资本进入、鼓励技术创新、增强供应保障能力。

    能源行业一直是改革开放的重点,也是难点。从早期终端消费市场开放、价格改革,到后期上游资源开发、生产加工环节放宽准入,直到今天全产业链扩大开放,虽历经曲折反复,但终能实现新突破、取得新发展。特别油气行业,作为关系国计民生和国家安全的战略领域,近年来在深化改革、扩大开放上迈出更大步伐。随着国家油气管网公司成立、全面开放油气勘查开采市场政策出台,一系列改革举措推出,基本构建了全产业链开放、“放开两头、管住中间”的新格局。

    他山之石,可以攻玉。放眼国际,欧美等成熟市场在能源市场化改革、政府创新管理等方面有较丰富的经验和具体的实践案例,值得我国学习借鉴。为此,中国经济时报独家专访中国石油经济技术研究院副院长吕建中,他长期跟踪研究世界主要国家能源政策及市场化改革进程,并多次在美国、英国、墨西哥、巴西、印度、日本等国家开展调研交流。

    吕建中认为,当前国际政治经济形势十分复杂,而能源(特别是油气)国际化程度较高,我国油气对外依存度已超过70%和40%。近期美伊冲突、中东地缘政治风险加大等风险因素给我国能源安全带来严峻挑战。我国在大力推进油气行业市场化改革的同时,必须紧紧把握保障国家能源安全这根弦,明确改革目的,坚持问题、目标和结果导向,坚持立法先行,依法推进开放,真正做到可持续地吸引资本进入、鼓励技术创新、增强供应保障能力。

    国际上哪些能源改革经验值得借鉴?

    吕建中认为,纵观世界各国,几乎都把能源问题作为国家安全战略对待,对能源领域的改革,虽然名义上为“市场化”,但实际上没有哪个国家的政府敢于把能源安全保障完全交给市场。即便一些国家在早期曾淡化了能源安全,但是在市场形势发生重大变化时,又会把能源安全提上重要议事日程。比如英国在上世纪八十年代推行的大规模市场化改革,到了2000年之后,国家日益受到石油产量下降、国家能源安全风险加大等的影响,又不得不重拾政府干预手段。后来,像日本、巴西、印度、墨西哥等国家在实施本国的能源改革时,都把保障能源安全放在核心位置,中国正在大力推进的油气体制改革也是如此。

    “能源行业的改革和发展,必须把握住提升国家能源安全这个核心。”吕建中表示,改革的目的不是要放弃能源行业的战略属性,而是要借助市场之手,更好地提升战略保障能力。特别是在能源转型时期,尽管新能源发展速度很快,但要担当起保障能源安全的重任还有待时日。我们研究部署和实施能源领域的改革开放,需要妥善处理好能源转型与能源安全的关系。

    油气是普通商品吗?

    吕建中认为,首先,油气是特殊商品,有自身的规律,不能适用于一般的市场规律,油气行业全产业对外开放,应符合油气行业自身的特点。其次,不同能源之间也存在差异,同一个政策不适应于所有能源,比如美国对非常规能源、新能源的发展都有不同的政策支持,巴西对海上油气开发的支持政策与陆上的不同等。另外,能源行业对技术的要求很高,能源革命的核心是技术革命,其它方面都要通过技术革命来推动,扩大改革开放,一定要有利于推动技术进步。以巴西为例,在短短十几年里,依靠技术革命,巴西一跃成为海上油气强国。最后,能源行业是资源型行业,带有自然垄断性,不同类型的能源,具有不同的特点。总之,国际经验表明,在推进能源,特别是油气行业改革时,不能忘记油气的战略属性,它不能等同于一般商品,不能用一般性的市场规律说事。

    我国油气体制改革宜如何推进?

    吕建中认为,中国油气体制改革要考虑自身的资源禀赋和经济发展阶段,要处理好能源改革与能源转型的关系。从国外经验看,能源转型是顺应发展规律的结果,能源改革首先要适应能源转型的需要,然后是对能源转型发挥促进和保障作用。换句话说,能源改革不能盲目地为改革而改革,我国的能源改革一定要充分考到资源禀赋、经济发展阶段性及各方面矛盾,应认识到无论是能源转型还是能源改革,都不能一蹴而就。比如巴西早年为解决能源安全问题,走上了发展乙醇汽油的道路,现在海上石油大发展,暂时还顾不上天然气;英国在2014年又成立了国家石油天然气管理局,组织实施了北海大陆架石油振兴计划等。日本、印度及欧洲的一些国家,国内油气资源十分贫乏,在制定能源政策和推动能源转型方面,都有自己的“小算盘”。

    如何看待中国能源转型的进程?

    吕建中表示,中国正在大力推进能源向清洁、低碳、高效方向的转型,需要在多重目标中寻找动态平衡。首先,要充分认识到中国传统化石能源和新能源之间,是多能互补,相互促进的关系,不应过于强调替代。其次,要注意到能源转型是一个过程,不能过于强调竞争,改革要有利于给每种能源找到合适的位置。像美国的页岩油气革命、巴西的深海盐下大发现等,既推动了国家能源独立,也没有影响到这些国家新能源的发展壮大。

    因此,能源改革应设定合理、有序、相互配套和支持的体系,政府应在能源转型过程中,更好地起到引导、推动和完善市场机制的作用,要推动先进和前沿技术的利用,合理设定政策的优先序。

    油气市场改革中,政府、国企如何定位?

    吕建中认为,当前,全球有上百家国家石油公司,特别是在全球排名50位的石油公司中,国家石油公司占比过半。通常,这些国家石油公司与国际石油公司在国际市场上开展竞争、合作,没有因为属于国家公司而在经营上遭遇问题。当然,国家石油公司在参与国际市场竞争时,必须遵守国际市场规则和所在国的法律法规。在国内市场上,国有能源公司处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,需承担政治、经济、社会三大责任,容易产生政企不分等问题。在深化改革中,既要更好地发挥政府作用,又要做到政企分开,不能用政府行为过度干预企业。像墨西哥国家石油公司的改革,历经十几年不见良好成效,很重要的原因在于纠结于政府与企业的关系。我们还是要强调政府调节市场、市场引导企业、企业依法经营。

    十九届四中全会提出国家治理能力的现代化,就是要解决政府如何发挥作用的问题,在能源领域如何体现,需要进一步研究。在一些成熟市场的国家,在推进能源领域改革时,往往立法先行,通过建立起相对完善的制度,以更好地处理政府、企业和市场的关系。

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